Du réfugié politique au réfugié(s) climatique(s) : une catégorie de personnes vulnérables en quête d’une protection juridique adéquate

Par Emnet-GEBRE

Si aujourd’hui les déplacements provoqués par les situations de violence ou des conflits s’imposent comme une évidence, ceux dus aux aléas environnementaux, notamment ceux dus aux impacts des changements climatiques n’en sont pas moins réels et préoccupants. Il faut convenir que les changements climatiques sont réputés être l’une des causes majeures de déplacements de personnes du XXIe siècle. De la submersion des fameuses îles du Pacifique à la désertification qui ne cesse de progresser en Afrique, les impacts des changements climatiques bouleversent le quotidien, les moyens de subsistance des communautés, menacent la vie des personnes et les obligent à quitter leur lieu d’habitation habituel.

En 2016, d’après l’Internal displacement monitoring centre, 24,7 millions de personnes ont été déplacées à cause des catastrophes naturelles dont la grande majorité est liée aux facteurs climatiques¹. Entre 2008 et 2016, près de 26,4 millions de personnes se sont déplacées chaque année : ce qui signifie qu’une personne se déplaçait chaque seconde. Il faut rappeler que 95 % de ces déplacements se produisent dans les pays en développement. Les prévisions sont tout aussi alarmantes : on estime que 200 à 250 millions de personnes vont potentiellement être déplacées². Un récent rapport de la Banque Mondiale³ estime qu’en l’absence d’importantes mesures en matière climatique et dans le domaine du développement, l’Afrique subsaharienne, l’Asie du Sud et l’Amérique latine pourront compter près de 143 millions de migrants internes d’ici 2050, soit 2,8 % de la population de ces trois régions. À l’instar des îles du Pacifique qui sont menacées par la submersion, de nombreux États d’Asie du Sud dont le Bangladesh font désormais figure de laboratoire des changements climatiques. L’élévation d’un mètre du niveau de la mer, scénario possible, est susceptible de submerger 1/5 du territoire et de pousser 30 millions de Bangladais à se déplacer dans leur propre pays. La Banque mondiale avance également que les régions du bassin du Gange au Bangladesh, notamment les régions des terres cultivées, pourront subir une forte pression démographique et seraient susceptibles d’accueillir près de 1,3 million de personnes d’ici 2050 et 10 % de la population dans ces zones pluviales seraient des migrants climatiques.

De la difficulté à estimer avec précision les migrations environnementales futures à la difficulté à isoler avec exactitude le facteur « environnemental » et à cerner les schémas migratoires, de nombreuses zones d’ombre subsistent à plusieurs niveaux rendant ainsi nécessaire la poursuite des études empiriques sur le phénomène. Les études menées jusqu’à présent montrent que les déplacements liés aux changements environnementaux globaux sont davantage de nature interne qu’internationale. C’est notamment une des raisons pour laquelle le droit international des réfugiés ne permet pas de protéger une grande partie des personnes qui fuient leur lieu d’habitation habituel à cause des aléas environnementaux, car ce droit ne s’applique qu’aux personnes traversant les frontières étatiques.

LA MIGRATION ENVIRONNEMENTALE
ET LE DROIT INTERNATIONAL DES RÉFUGIES

Au-delà du critère de franchissement des frontières, le critère central de la notion de réfugié est la crainte d’être persécuté. En effet, bien que les personnes victimes des dégradations environnementales puissent démontrer qu’elles ressentent une crainte raisonnable, il faut qu’elles prouvent que l’origine de leur crainte est uniquement la persécution. La Convention de Genève ne donnant aucune définition du terme « persécution », les États possèdent un pouvoir d’appréciation discrétionnaire leur permettant d’interpréter cette notion de manière plus ou moins large en fonction des circonstances de chaque cas. La persécution est, en principe, reconnue lorsqu’il y a une atteinte directe et grave aux droits les plus fondamentaux. Or, au regard de cela, les atteintes à l’environnement comme les impacts des changements climatiques⁴ ne semblent pas atteindre le seuil d’intensité requis par la notion de persécution.

Par ailleurs, seules les personnes, victimes de persécution en raison de leur race, de leur religion, de leur nationalité, de leurs opinions politiques ou de leur appartenance à un groupe social sont éligibles au statut de réfugié. S’agissant des impacts des changements climatiques, ils frappent de manière indiscriminée, certaines personnes en sont plus affectées que d’autres non à cause de leur race, de leur religion ou de leur nationalité, mais plutôt en raison de leurs positionnements géographiques ou de leur niveau de développement.

De même, l’existence d’une protection de la part de leur État d’origine, fût-elle imparfaite, peut les rendre inéligibles au statut de réfugié. En effet, les réfugiés ne peuvent espérer obtenir aucune protection adéquate de leur pays d’origine ou de résidence, car leur gouvernement est lui-même responsable par action ou par omission des persécutions dont ils sont victimes. Ainsi, ces derniers n’ont d’autre choix que de demander une protection internationale en se tournant vers la communauté internationale. Les victimes d’aléas climatiques ou environnementaux, quant à elles, peuvent du moins théoriquement aspirer à une protection nationale.

Des États comme la Nouvelle-Zélande avaient récemment manifesté leur volonté de créer une nouvelle catégorie de visa pour les déplacés climatiques. Cet appel du gouvernement néo-zélandais est intervenu à la suite du rejet par les tribunaux néo-zélandais des demandes d’asile introduites par des habitants des îles de Kiribati et Tuvalu fuyant les impacts des changements climatiques. Ce dispositif destiné pourtant à combler les lacunes de protection résultant d’une application restrictive des critères définis par la Convention de Genève ne concernerait qu’une centaine de personnes par an.

L’UNION EUROPÉENNE ET LES DÉPLACEMENTS ENVIRONNEMENTAUX

En vertu de la directive 2011/95 UE du Conseil de l’Union européenne du 13 décembre 2011, dite « directive qualification », les aléas climatiques ou environnementaux de manière générale ne sont pas considérés comme des causes admissibles de départ justifiant la reconnaissance du statut de réfugié ou l’attribution d’une protection internationale au titre de la protection subsidiaire. Néanmoins, la directive prévoit la possibilité pour les États membres de maintenir ou d’adopter des normes qui assouplissent les conditions d’octroi du statut de réfugié. Cette disposition n’a toutefois été concrétisée que par la Suède et la Finlande qui restent les rares États membres dont la législation interne prévoit un droit d’asile aux victimes de catastrophes naturelles. Bien qu’il ne prévoie pas explicitement dans sa législation « l’asile environnemental », le Danemark a déjà accordé l’asile à des personnes de nationalité afghane fuyant la sécheresse. En dehors de ces initiatives étatiques isolées, il faut relever qu’à ce jour, aucun instrument de l’Union européenne n’envisage la protection des déplacés environnementaux même si quelques tentatives de reconnaissance ont été entreprises.

En 2001, les députés membres du groupe des Verts avaient essayé en vain d’insérer une référence aux « réfugiés environnementaux » dans un rapport du Parlement européen relatif à la politique commune d’asile. En 2004, Marie-Anne Isler-Béguin et Jean Lambert, deux députés membres du parti écologiste avaient demandé dans une Déclaration écrite au Parlement européen la mise en place d’un statut communautaire de « réfugié écologique ». En 2008, le directeur général des relations extérieures de la Commission européenne avait toutefois laissé sous-entendre que le sort des déplacés environnementaux n’est pas la priorité de l’Union européenne pour le moment⁵. Dix ans plus tard, la situation n’a pas évolué car l’Union n’a toujours pas apporté de réponses concrètes au phénomène malgré l’appel de certaines institutions notamment du Parlement qui ne cesse de rappeler la nécessité de repenser les mécanismes de protection existants.

Le 10 octobre 2016, le Parlement européen a adopté un rapport sur « les droits de l’homme et la migration dans les pays tiers » dans lequel il « insiste sur la nécessité pour l’Union et ses États membres de soutenir les pays les moins avancés (PMA) dans le cadre de la lutte contre le changement climatique afin d’éviter […] de voir s’accélérer le nombre de déplacés environnementaux ». Il poursuit en demandant à « l’Union de participer activement au débat sur le terme de réfugié climatique ainsi qu’à l’élaboration éventuelle d’une définition au regard du droit international⁶ ». Plus récemment, dans un rapport du 22 février 2017 sur la gestion des flux de réfugiés et de migrants, et sur le rôle de l’action extérieure de l’Union, le Parlement européen a réitéré la nécessité pour l’Union européenne et ses États membres de reconnaître les effets du changement climatique sur les déplacements de masse. Il demande à tous les États « d’étendre la définition du statut de réfugié pour inclure les personnes déplacées contre leur volonté par la pauvreté extrême, le changement climatique ou des catastrophes naturelles ». La nécessité de prévoir un statut spécifique en faveur des déplacés climatiques a été également soulignée⁷.

En France, à la veille de la conférence de Paris (COP21) en 2015, le Sénat avait adopté une résolution visant à la promotion de mesures de prévention et de protection des déplacés environnementaux dans laquelle il « invite la France à promouvoir, dans le cadre de la COP21 ainsi qu’au sein des institutions européennes et internationales, la mise en œuvre de mesures de prévention et de protection des déplacés environnementaux présents et à venir, qui ne bénéficient aujourd’hui d’aucune reconnaissance ⁸». Le projet de loi immigration et asile présenté au Conseil des ministres du 21 février 2018 n’apporte aucun changement d’ordre substantiel à la conception de la protection internationale accordée jusque-là par la France.

LA PROBLÉMATIQUE DES DÉPLACEMENTS CLIMATIQUES
DANS LE CADRE DU RÉGIME INTERNATIONAL DU CLIMAT

Après le refus des États d’insérer la question migratoire dans l’Accord de Copenhague, il a fallu attendre les Accords de Cancún (COP 16) en 2010 pour que les déplacements dus aux impacts des changements climatiques attirent l’attention de la communauté internationale. C’est à partir de la Conférence de Cancún que le régime international du climat a commencé à envisager la migration comme une stratégie d’adaptation aux impacts des changements climatiques. Cela signifie donc que les États développés doivent en principe aider les pays en développement, parties particulièrement vulnérables, à faire face au coût des migrations au titre de leur obligation en matière d’adaptation posée par la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC). La prise en compte de la question migratoire par le régime climatique au titre de l’adaptation aux changements climatiques peut aussi laisser ouverte des perspectives de financement des programmes de protection destinés aux déplacés climatiques.

À la Conférence de Varsovie (COP 19) en 2013, la mobilité humaine a été aussi reconnue comme l’un des principaux types de pertes non économiques liées aux changements climatiques. Par la même occasion, les États se sont également mis d’accord pour la mise en place d’un mécanisme international relatif aux pertes et préjudices liés aux incidences des changements climatiques (Mécanisme de Varsovie). Toutefois, nous sommes encore loin de la mise en place d’un véritable système d’indemnisation des préjudices résultant des changements climatiques. Au titre des arrangements institutionnels qui doivent être renforcés pour soutenir la mise en œuvre des obligations relatives aux pertes et préjudices, la Conférence des Parties à Paris avait prévu la mise en place d’une équipe spéciale (Task force) qui a été établie en mars 2017. Si l’équipe spéciale a été pour l’instant chargée de développer des recommandations afin de prévenir, minimiser et répondre aux défis posés par le déplacement lié aux impacts des changements climatiques, elle pourrait dans le futur acquérir certaines compétences notamment opérationnelles nécessaires à la protection des déplacés climatiques.

L’Accord de Paris de 2015 a également introduit dans son préambule une référence expresse aux droits de l’homme accompagnée d’une référence aux « migrants ». Cette disposition reste la moins ambitieuse parmi les options proposées aux États dans le texte de négociation. Elle ne dispose pas non plus de force obligatoire contraignante. Mais, il n’empêche que les COP à venir pourront effectivement l’exploiter et la rendre opérationnelle au service d’une protection en faveur des déplacés climatiques.

Enfin, beaucoup d’espoir avait aussi été placé sur le Pacte mondial sur les migrations sûres, ordonnées et régulières qui sera adopté à l’ONU en 2018. On avait espéré que le futur pacte mondial mît en œuvre des mécanismes innovants à la hauteur des défis posés par les déplacements climatiques. Mais il semble qu’à la lecture du projet, les causes profondes des déplacements de personnes, notamment les dégradations environnementales et les changements climatiques, n’ont pas obtenu une attention suffisante. Reste à savoir si la piste d’un instrument international portant spécifiquement sur les déplacements environnementaux ne mérite pas d’être explorée davantage.